Il caso

La vicenda trae origine dal diniego opposto dal Comune di Firenze, su parere negativo della Soprintendenza e della Commissione locale per il paesaggio, alla richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata da privati cittadini per l’installazione di pannelli fotovoltaici su un edificio situato nel centro storico, in un’area inclusa nel patrimonio Unesco delle Ville Medicee e soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi del D.M. 23 dicembre 1952 “Dichiarazione di notevole interesse pubblico del Massiccio di Monte Morello”.

Nonostante i ricorrenti avessero modificato il progetto originario, adottando soluzioni tecniche volte a minimizzare l’impatto visivo (quali l’uso di pannelli non riflettenti, di colore scuro e complanari al tetto), l’istanza è stata nuovamente rigettata.

In definitiva, a fronte della richiesta di autorizzazione paesaggistica semplificata con riferimento al solo impianto fotovoltaico, con diversa soluzione progettuale di installazione dei pannelli fotovoltaici, la Commissione del paesaggio ha espresso parere contrario e il Comune di Firenze ha inviato la comunicazione di avvio del procedimento di diniego e poi la pronuncia di diniego al rilascio dell’autorizzazione.

Gli appellanti hanno impugnato il diniego dell’autorizzazione paesaggistica per l’installazione di pannelli fotovoltaici: il Tar, in prima istanza, ha convalidato il diniego tuttavia l’appello in Consiglio di Stato si è concluso con l’annullamento del diniego.

La decisione del Consiglio di Stato

I giudici hanno innanzitutto evidenziato che l’installazione dei pannelli sulle coperture degli edifici crea indubbiamente un certo impatto visivo e giustifica la valutazione di incidenza paesaggistica dell’impianto in zone vincolate.

D’altra parte, viene sottolineato che la normativa di riferimento ha introdotto, nel tempo, semplificazioni che mirano a incentivare la diffusione delle fonti rinnovabili, nell’ottica di contemperare l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’altrettanto rilevante interesse pubblico volto all’incremento della produzione di energia da fonti alternative.

Principio di buona amministrazione e carenza istruttoria

Il Collegio ha rilevato che l’amministrazione ha fondato il diniego su pareri riferiti a una precedente soluzione progettuale, senza esaminare nel merito la nuova proposta presentata dai ricorrenti.

L’amministrazione, nel caso di specie, non si faceva carico di esaminare adeguatamente e specificamente l’impatto visivo del nuovo impianto né di individuare eventuali modifiche progettuali per consentire la formulazione di una proposta di accoglimento. Così ha dato esito a una decisione viziata sul piano istruttorio e insufficiente sul piano della motivazione, “poiché non si dà carico di svolgere, con riguardo alla nuova soluzione progettuale, un adeguato contemperamento dell’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’interesse pubblico volto all’incremento della produzione di energia da fonti alternative, nell’ottica di individuare un punto di equilibrio tra le diverse esigenze”.

Principio del “dissenso costruttivo”

L’amministrazione si è limitata al diniego senza indicare le modifiche necessarie per un eventuale accoglimento dell’istanza, come previsto dalla normativa. Ciò ha impedito un’effettiva valutazione comparativa e violato il principio di leale collaborazione.

Allo stesso modo la Soprintendenza, pur godendo di ampia discrezionalità tecnica, deve sempre adeguatamente giustificare il diniego dell’autorizzazione paesaggistica indicando le ragioni per cui un manufatto non può inserirsi in un contesto e gli elementi specifici da tutelare con cui contrasterebbe.

L’articolo 11, comma 6, del D.P.R. n. 31 del 2017 dispone, infatti, che in caso di diniego:

“l’amministrazione procedente, entro dieci giorni dal ricevimento della richiesta, ne dà comunicazione all’interessato, comunicando contestualmente i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento. Con la comunicazione è sospeso il termine del procedimento ed è assegnato il termine di quindici giorni all’interessato entro il quale presentare le proprie osservazioni e il progetto adeguato. Ove, esaminate le osservazioni o gli adeguamenti progettuali presentati persistano i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, l’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, entro venti giorni, rigetta motivatamente l’istanza, con particolare riguardo alla non accoglibilità delle osservazioni o alla persistente incompatibilità paesaggistica del progetto adeguato e ne dà comunicazione al richiedente.”

Prevalenza dell’interesse pubblico alla transizione energetica

Il Collegio ribadisce che la produzione di energia da fonti rinnovabili costituisce opera di pubblica utilità (ai sensi del D.lgs. 28/2011 e normative regionali). L’impatto visivo dei pannelli non può essere considerato di per sé elemento ostativo.

L’installazione può essere vietata in modo assoluto solo nelle “aree non idonee” individuate dalla Regione. Negli altri casi la compatibilità deve essere esaminata di volta in volta, tenendo conto delle specifiche caratteristiche dell’intervento e del contesto paesaggistico.

Nel caso di specie, la legislazione regionale considera aree idonee al fotovoltaico tutti gli impianti su edifici o su strutture e manufatti fuori terra, indipendentemente dalla potenza.